——京山市构建行政执法协调监督工作体系透视

2022年11月，省优化营商环境领导小组发文通报表彰全省年度优化营商环境改革先行区，武汉汉阳区、襄阳襄城区、荆门京山市等7县市区因构建行政执法协调监督体系受到表彰，其中6地为年初省定试点单位，唯有京山为试点之外“加塞”赶超。

积极探索  破难攻坚

法治是最好的营商环境。为规范行政行为、提升执法水平，让人民群众和市场主体在每一个执法行为中都能看到风清气正，从每一项执法决定中都能感受到公平正义，京山市委市政府积极探索，破难攻坚，全力构建与新发展理念高度匹配的行政执法协调监督体系。

注重顶层设计，强化组织领导，破力不从心之难。新一轮机构改革后，在一些地方，行政执法工作及体系建设暴露出的瑕疵和缺憾，屡遭诟病。若任其蔓延滋长,必将成为优化营商环境的绊脚石、法治政府建设的拦路虎。

高位谋划推进。京山市借鉴山东日照、广东深圳及江苏、浙江等地经验和做法，与先进地区对标对表，2022年先后5次召开市委常委会、市政府常务会，专题研究依法治市、法治政府建设、优化法治营商环境及相关工作，从赋权赋能、设立专门工作机构、完善制度机制等方面进行顶层设计，出台《京山市建设行政执法协调监督体系工作实施方案》，细化目标、责任和任务清单，明确京山市司法局牵头构建行政执法协调监督体系，研究出台12件制度性文件，从制度层面解决“怎么建，谁来干”等系列问题。

强化组织领导。成立由市政府分管领导、市委纪监委、市委政法委主要负责同志担任组长、副组长的“京山市建设行政执法协调监督体系领导小组”，组建工作专班，落实工作经费。京山市委书记张勇、市长何洪涛多次分别进行专题调度，对疑难争议项目、行动迟缓部门点对点指派、督办。对于重点任务，倒排工期，责任到人，“日汇总，周碰头”，实行挂图作战，压茬推进。

科学考核倒逼。发挥考核指挥棒作用。根据职能性质对乡镇街道和市直行政执法单位实行分层、分类考核，提高案卷评查、重点领域执法检查、法治督察、案件线索移送等常态抽查检查督查在行政执法和行政执法监督考核工作中的权重，并将考核情况纳入党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人清单和年度法治政府建设绩效考核的重要内容，推动行政执法监督工作以上率下、功在平时，夯实行政执法协调监督工作体系建设工作基础。

注重部门联动，强化统筹协调，破各自为政之壁。推进行政执法协调监督体系建设，目的在于信息资源共享、执法质效互补、社会效益经济效益双赢。

部门之间无缝衔接。京山市投入2400多万元，改建近11000平米的新政务服务中心，全市35个部门1042项行政审批事项集中进入，采取“前台统一受理、后台分类审批、综窗统一出件”模式，让企业和群众“只进一扇门，办成所有事”，实现“一网通”“一次办”。为防止行政审批与部门监管“两张皮”，审批部门对已审批的事项实行一事一函推送相关监管部门，确保审批前有效沟通，审批后无缝衔接，通过审管分离，实现审批廉洁高效。

执法监督互促共进。京山市司法局靶向施策，先后牵头起草全市行政规范性文件管理、包容审慎监管执法、行政执法机关实施行政处罚（检查）程序规范等系列制度性文件，建立、标明行政执法规范和边界。程序正当是当代行政法的基本原则，遵守法定程序是行政行为合法的重要评定标准。针对综合行政执法改革后，部分单位执法文书格式使用不规范的问题，制定行政执法文书和行政执法监督文书范本，为街道等基层执法提供了规范化指引和制度保障。系统收集行政执法及行政执法“三项制度”文件政策、典型案例，编撰《京山市行政执法协调监督体系建设资料汇编》，为各执法单位提供工作指引。加强行政执法争议协调，有效化解市商务局与市市场监督管理局商业预付卡监管职责执法争议、生态环境京山分局与市城管执法局餐饮服务业油烟污染执法争议。常态化组织开展案卷评查、重点领域执法检查、法治督察，深化问题查处，2022年先后制发工作提示函25分，办理行政执法监督案件28件，下达行政执法监督意见书21份、行政执法监督建议书6份、行政执法监督决定书1份，撤销行政处罚案件7起。清理行政规范性文件，废止或宣布失效行政规范性文件91件。

监督处罚同频共振。出台《京山市关于司法行政机关向纪委监察检察机关移送在行政执法监督工作中发现问题线索的实施办法》，探索建立司法行政机关与纪委监察检察机关执法协作配合机制，对问题线索谁来移送、移送什么、怎样移送、谁来接收、怎么接收、由谁查办等问题进行规范。健全“两法衔接”，完善案件咨询、办案情况通报、日常信息交换等联动机制，增强行政执法监督威慑力，提升执法满意度。2022年元至11月，京山市司法局已向纪委监察机关移送在行政执法监督工作中发现的问题线索7条，联合检察机关办理行政监督案件11起，公益诉讼3件。

注重队伍建设，强化业务提升，破良莠不齐之困。政治路线确定之后,干部就是决定的因素。构建行政执法协调监督体系，队伍建设是关键。

壮大行政执法队伍。积极开展行政执法主体资格清理，将6个不具有行政执法主体的部门移出队伍，分类确立76个行政执法主体并向社会公示；编制行政执法人员目录清单，对行政执法队伍进行“体检”、清理、公示。京山市司法局与京山市委编办联合对全市行政执法单位法制机构及其工作人员进行全面摸底，通过增设机构、充实人员、赋权赋能，确保执法单位法制机构应设尽设、法制机构齐装满员，确保法制机构人员始终在执法人员总数的5%以上。组织全市行政执法证换证考试，为考试合格的1288名执法人员换发证件，确保执法人员全员执证上岗。

实现监督队伍多元化。2022年先后3次对全市85名从事行政执法监督的人员开展法律法规普训和行政处罚法专题培训，全面提升行政执法监督人员业务素质。面向“两代表一委员”、律师、法律服务工作者、老干部、市场主体代表等群体广发“英雄帖”，通过公示公告、精挑细选，聘请30名行政执法监督员，并颁发聘书、专题培训，提高社会知晓度和影响力。在市政府门户网站和“今日京山”新闻网开辟“京山市行政执法协调监督体系建设工作专栏”，印制行政执法监督专项宣传产品，普发行政执法监督线索征集短信，打造覆盖全域、全员参与，专业为主、义务为辅的京山行政执法监督队伍网络。

建立部门行政行为把关队伍。针对少数部门法律顾问形同虚设，以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅的工作机制不完善的实际，制定出台《京山市政府法律顾问工作规定》，明确要求市政府及其工作部门、镇政府、街道办事处在重大行政决策、重要行政行为论证阶段，政府法律顾问要提前参与，约束各相关部门依法行政、规范执法，将“把关窗口”前置。京山市司法局作为行业主管部门，在坚持律师行业党建引领、规范法律顾问工作的同时，对各行政执法单位聘请法律顾问情况、法律顾问履职情况进行督察，对行政执法监督中发现问题线索进行倒查，建立法律顾问“红黑档案”，确保法律顾问真履职、勤把关。

实施素质能力提升工程。制定出台《京山市行政执法人员素质能力提升工作方案》，实施行政执法队伍“素质能力提升工程”，构建行政执法队伍教育培训长效机制，全市2022年报名参加法律执业资格考试达到36人，较去年增加61%。由市委依法治市办、各相关部门组织的以行政执法和行政执法监督为主要内容的培训23场近2000人次，全面提升行政执法人员及监督人员的业务素质。

打造亮点  彰显特色

坚持问题导向，强化靶向施策，大胆探索破局。京山市在构建行政执法协调监督体系过程中，一步一个脚印补短板、强弱项，一批特色亮点项目逐步显现。

实现层级监督，补齐行政执法监督主体缺位短板。行政执法监督属于层级监督。根据相关规定，县级以上人民政府法制工作机构是本级人民政府行政执法监督检查的工作机关，负责本级人民政府的法制审核、行政执法监督、行政执法争议协调等工作，承担行政执法主体资格审查和行政执法人员证件管理等工作。2019年机构改革后，原京山市政府法制办公室的职能整合到市司法局。但自上而下编制部门“三定方案”仅将司法行政部门定位为本级政府工作部门，没有明确其政府法制工作机构的主体资格，导致司法行政机关履行本级政府法制工作机构理应承担的层级监督职责时，遭受质疑。京山市委、市政府积极探索，主动破除困局，2022年3月中旬，率先在全省刻制、启用县市级的“京山市人民政府行政执法监督专用章”，授权京山市司法局在相关文书中使用。随后，针对机构改革后政府法制机构定位模糊问题，重申市司法局政府法制机构职能定位，并成立“京山市行政执法监督局”，解决政府法制工作机构“师出无名”的问题。

搭建政务平台，完善便民利企无缝衔接服务机制。在新改建政务服务中心搭建覆盖面广、功能完善的京山市政务服务平台，实现政务信息线上线下规范公示。全市35个部门分别委派授权首席代表，负责管理和协调本部门全部审批事项。通过前台统一受理、后台分类审批、综窗统一出件，确保企业和群众“只进一扇门，办成所有事”。为防止审批事项从原单位划转后，审批部门无法及时掌握原主管部门的新规新要求，在重大事项审批时，审批部门第一时间提前征求部门意见，对已审批事项实行一事一函告相关监管部门，有效规避审管脱节现象，确保审批前有效沟通、审批后无缝衔接。

坚持党建引领，发挥律师队伍在行政执法监督体系建设中智囊团作用。高度专业化的政府法律顾问，在重大行政决策、重要行政行为、规范性文件制定、涉政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件处理等行政执法行为全链条、全过程均能发挥重大作用。京山市制定出台《京山市政府法律顾问工作规定》，加强以律师队伍为主体的政府法律顾问管理，强化执业行为监管。坚持党建引领，为4个律所派驻专职党建指导员，指导律师队伍政治理论学习，深化思想动态分析，化解意识形态风险隐患，建设政治素质过硬、专业技能精湛的律师法律顾问团队，引导律师队伍积极主动参与各类行政执法活动，为行政执法部门当好智囊团、警报器、灭火员。2022年元至11月，京山市法律顾问把关重大项目、重大合同37件，参与行政执法案件评查49件，行政执法争议协调3件，行政执法监督效能大幅提升。

建立联动机制，提高行政执法监督威慑合力。加强行政执法部门与公检法司机关合作，坚决做到案件当立则立，该移则移，杜绝以罚代刑。2022年元至11月，京山市7家行政执法部门先后向公检法司机关移送案件线索31件，最终立案13件，着力解决群众热切关心的食药安全、环境民生问题，有力保障行政执法活动的正确性、规范性。构建行政执法监督与纪检监察监督协作机制，合力促进依法行政。加强行政执法监督部门与巡查督查机构合作，发挥巡视利剑作用，将行政执法监督工作纳入全市巡察工作的重要内容，常态化开展督查巡查，及时发现问题线索，并按程序进行移送。

探索完善  抛砖引玉

对照党的二十大“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”新要求，对照人民群众对法治建设新期盼，透视京山市构建行政执法协调监督体系探索和实践，许多做法值得进一步探索完善、参考借鉴。

探索完善以人民政府名义开展行政执法监督工作机制，增强监督权威。目前，自上而下逐级建立行政执法监督局尚不具备条件。类似京山市，明确市司法局作为市人民政府法制工作机构开展行政执法监督工作，成立市行政执法监督局，刻制、启用市人民政府行政执法监督专用章。明确市本级行政执法监督通知书、行政执法监督建议书、行政执法监督意见书以京山市行政执法监督局名义制发；行政执法监督决定书以京山市人民政府名义制发；相关法律文书全部加盖“京山市人民政府行政执法监督专用章”，进一步规范行政执法监督行为，提升行政执法监督工作地位。

探索规范个案监督，打造行政执法监督工作闭环。京山市制定《京山市行政执法监督实施办法》《京山市行政执法监督流程图》等，从制度机制、工作流程、文书范本等全方位规范行政执法监督的做法，确保每一件行政执法监督案件主体适格、事实清楚、证据确实充分，经得起法律和事实检验。同时，将个案监督情况列入市委法治建设考核事项，作为年度绩效考核的重要内容，使个案监督工作从启动、实施、到成果运用，形成闭环。

探索完善行政执法争议协调机制，根治“九龙治水”顽疾。在处理多头执法、重复执法、执法缺位问题时，京山市司法局积极履行《湖北省行政执法争议协调办法》所赋予的协调监督职责开展执法争议协调。争议协调事项涉及行政执法职责划分的，征求机构编制部门意见后，以政府法制工作机构名义制发行政执法争议协调意见书；情节复杂或者存在重大分歧难以确定协调意见的，邀请政府法律顾问以及专家学者论证后，以市政府名义制发行政执法争议协调决定书，从而有效化解行政执法“九龙治水”问题。

探索规范行政执法和行政执法监督文书，逐步建立执法和执法监督文书范本。针对行政执法案卷评查过程中发现的执法文书良莠不齐问题，京山市司法局探索制定行政执法文书范本，供相关单位在行政检查、行政处罚、行政强制中参考、引用。2022年，京山市司法局针对行政执法监督工作的现实需要，制定行政执法监督文书范本，推进全市行政执法规范化进程。在此基础上，整合上级文件要求、相关制度、典型案例，编印、赠发《京山市行政执法协调监督体系建设资料汇编》，为提升行政执法和行政执法监督人员业务能力，规范行政执法和行政执法监督行为提供制度方面的指引。

（严泽波 张孝杰 陈金枝 任新平）