一、制定文件的背景

党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出要发挥出政府法律顾问在依法行政中的积极作用。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号），要求积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，提高依法执政、依法行政、依法管理的能力水平，促进依法办理，为协调推进“四个全面”战略布局提供法治保障。

近年来，我市按照上级党委、政府的要求全面推进法治建设，目前已基本实现党政机关法律顾问“全覆盖”，在推进政府依法执政、依法行政，构建法治政府、化解社会矛盾以及建设和谐社会上发挥了很大的作用。

二、制定依据

（一）《中华人民共和国律师法》

（二）国务院《重大行政决策程序暂行条例》

（三）《律师执业管理办法》

（四）《基层法律服务工作者管理办法》

（五）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

（六）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号）

三、文件主要内容

（一）明确政府法律顾问的组成及法律顾问开展工作坚持的原则

《工作规定》总则部分明确政府法律顾问的组成，即现行政府法律顾问不仅包括市政府及其工作部门、各街道办事处的法律顾问工作机构人员和外聘法律顾问，还包括公职律师。根据上级文件规定，公职律师也履行法律顾问职责，故将公职律师纳入本《工作规定》适用范围，为公职律师履行政府法律顾问职责提供规范依据。同时《工作规定》确立了政府法律顾问应当坚持专业、客观、公正，运用法治思维和法治方式破解发展难题的原则，以及坚持以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅等原则。

（二）明确政府法律顾问提供法律服务事项范围

《工作规定》明确了政府法律顾问主要工作职责包括：1.对市政府重大行政决策草案、规范性文件草案进行合法性审查；2.对市政府的行政行为和民事行为提供法律意见；3.参与政府重大项目的论证、谈判，协助草拟、修改、审查重要的法律文书；4.审查以政府或者其工作部门为一方当事人的重大合同，为政府重大投资项目、招商引资项目提供全程跟踪法律服务，提示履约责任及法律风险，接受委托出具律师函、主张合同履行抗辩权；5.参与处理重大突发性事件、群体性纠纷等重大社会事件以及历史遗留问题；6.根据工作需要对以市政府为被申请人的信息公开工作提供法律意见；7.代理行政复议、诉讼、执行和非诉讼法律事务；8.代理以政府或者其工作部门为一方当事人的民事诉讼、仲裁、执行案件；9.需要政府法律顾问参与的其他事务。

（三）明确需要法律顾问提前参与的事项

为防范重大涉法事项中的法律风险，堵塞漏洞，《工作规定》明确，下列事项应当有政府法律顾问提前参与：1.重大行政决策、重要行政行为的论证阶段；2.重大项目和重大合同的洽谈阶段；3.涉及政府或者其工作部门的诉讼、仲裁案件的诉前协商调解阶段；4.需要政府法律顾问提前参与的其他事务。

（四）确立法律顾问工作机制，明确基本工作要求

1.法律顾问对其提出的法律意见和建议的合法性负责；外聘法律顾问通过聘任单位的法律顾问工作机构发挥作用，法律顾问工作机构对其提供的法律意见应当进行监管。

2.明确法律顾问参与重大行政决策、参与规范性文件制定、代理政府及其工作部门参加诉讼活动、为政府投资项目及招商引资项目提供法律服务时的工作要求，解决法律顾问提出决策服务的方向问题，要求以出具法律意见的方式提供法律服务。为防范招商引资项目中的法律风险，《工作规定》进一步明确：“招商引资项目签约及签约前的法律事务，由招商引资单位和市招商服务中心提供法律顾问服务。涉及重大招商引资项目的，市招商服务中心和招商引资单位应共同组织法律顾问开展尽职调查、研究、评估、论证，招商引资单位法律顾问负责出具法律意见，市招商服务中心及其法律顾问有不同意见的，应书面指出并提出解决路径。招商引资合同的履约法律事务，由项目跟踪服务单位提供法律顾问服务，确保依约实现政府合同目的。”

3.要求各单位应当充分发挥法律顾问作用，注重参考本单位法律顾问提出的专业意见，对不予采纳的意见说明理由。

4.《工作规定》明确报市政府审定的重大事项实行各单位法律顾问和政府法制工作机构双审核制。涉及规范性文件制定或修改、重大招商引资合同、重大决策事项或重大涉法事项，事前应征求本单位法律顾问工作机构及法律顾问的法律意见，并在报市政府审定时将该法律意见一并报送。提交市司法局审查上述事项时，应一并提交法律顾问的法律意见。

5.规定各单位报市政府审定的管理决策事项存在法律意见分歧的，报送单位应进一步做好调查研究，并组织法律顾问工作机构、法律顾问和相关单位做好充分论证，形成明确意见；经过协调仍存在分歧的，报送单位应将分歧意见如实报送，拟定2个以上可供选择的意见方案，并提出明确的倾向性建议及理由。

6.强调法律顾问参与诉讼事务与行政机关负责人出庭的衔接，强化公职律师参与涉法事务的必要性。《工作规定》要求：各单位办理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，如委托外聘法律顾问出庭的，还应当有相应的工作人员出庭。行政机关负责人应出庭应诉。

7.明确政府办公室、市司法局对政府法律顾问资源的统筹协调职能。对于市政府重大决策事项和重大涉法事项需要各单位法律顾问共同参与的，由市政府办公室、市司法局统筹协调，充分发挥相关领域法律顾问团队作用。

（五）设专章规定外聘法律顾问的聘任事项

1.明确常年法律顾问和专项法律顾问的聘任事项。各单位可根据开展专项工作需要聘请专项法律顾问，包括市委市政府重点工作任务、行政执法、诉讼案件代理、重要规范性文件制定等专门事项。

2.明确外聘法律顾问的遴选条件，主要包括政治素质、职业道德、执业年限及专业能力、遵纪守法情况等方面。

3.规定外聘法律顾问服务合同内容，对其中外聘法律顾问的权利、义务及解聘条件予以细化列举。

4.明确外聘法律顾问的权利义务及聘任单位可以解除法律服务合同的情形。

（六）强化监督机制，建立外聘法律顾问履约评价制度

1.强化聘任单位的监督职责，明确法律意见的必备要件。法律顾问提供法律服务，以出具书面意见的方式为主，书面意见应有法律顾问签名。律师出具书面法律意见的，还应当加盖其所在律师事务所公章。法律顾问提供口头咨询意见的，聘任单位应当在事后及时形成工作记录留档保存。要求聘任单位加强外聘法律顾问的履约评价，对于口头咨询意见还应在事后及时形成工作记录留档保存。

2.强化市政府法制工作机构的常态化监督职责。市政府法制工作机构根据复议应诉、行政执法监督、政府法制审核情况或者市政府指派，对各单位外聘法律顾问工作进行日常监督和专项监督。市政府法制工作机构可根据实际监督情况将可能造成重大损失或严重不良影响的情形函告聘任单位。市政府法制工作机构对各单位外聘法律顾问出具的法律意见有质疑的，可以向聘任单位发函，要求该单位外聘法律顾问说明情况，聘任单位应当要求外聘法律顾问在五个工作日内作出书面解释说明。市政府法制工作机构发现各单位应当听取和采纳外聘法律顾问意见而未听取和采纳，可能造成重大损失或严重不良影响的，可以要求聘任单位作出书面解释说明。

3.健全政府法律顾问工作报告制度。明确各单位应当于每年1月份法治政府建设考评时，向市司法局报送本单位上一年度法律顾问工作开展情况。同时明确了法律顾问工作报告的报送内容，主要包括：对重大决策、重大项目等提供法律意见的情况；为重大突发性事件、群体性纠纷等重大社会事件及历史遗留问题提供法律服务的情况；代理诉讼、仲裁、行政复议案件的情况；本单位开展法律顾问工作遇到的困难、存在的不足；对政府法律顾问工作的意见和建议。

（七）强化法律顾问工作保障

建议法律顾问工作经费保障、工作协助、支付合理报酬的机制，明确聘任单位应当为外聘法律顾问依法履行工作职责提供必要的工作条件，为其提供与交办事务相关的背景情况、信息和材料，确保法律顾问全面了解事实情况，并根据需要书面通知或协调有关机构或单位予以协助、配合。

（八）规定的其他适用情形

根据《基层法律服务工作者管理办法》规定，基层法律服务工作者可以担任政府法律顾问，为确保条文内容的简洁，《工作规定》在附则中明确基层法律服务工作者担任政府法律顾问适用本规定。鉴于报送政府审定的事项较多，附则同时明确报市政府审定的重大决策事项、重大涉法事项、管理决策事项由市政府办公室确定；报市政府审定的重大招商引资合同由市政府办公室商市招商服务中心后确定。